坚持民生之本 为实现劳动者充分就业而奋斗

就业问题是一个世界性难题。面对中国人口众多、就业任务繁重的基本国情，在党的领导下，经过长期不懈的实践探索，我国逐步走出一条中国特色就业发展道路，取得了举世瞩目的成就。特别是改革开放以来，在党的领导下，中国就业的改革发展正在朝着城乡劳动者实现充分就业的目标大踏步前进。总结党领导就业工作的基本经验，一是坚持就业是民生之本，将促进就业作为安国之策；二是坚持依据国情实际，科学确定就业发展战略和目标任务；三是坚持市场改革方向，充分发挥市场机制的基础性作用；四是坚持积极就业政策，形成促进就业的长效机制。在步入全面建设小康社会的新时期，必须进一步加强党对就业工作的领导，把促进就业作为保障和改善民生的头等大事，作为经济社会发展的优先目标，为实现社会就业更加充分而继续努力奋斗。

就业问题是一个世界性难题。在中国这样一个世界上人口最多的发展中国家，就业问题的艰巨性和复杂性更是任何国家都无法比拟的。在中国共产党的领导下，坚持就业是民生之本的理念，从实际出发，根据保障和改善民生的需要，不断推进就业的改革和发展，制定和实行积极就业政策，促进就业扩大与经济发展实现良性互动，经过长期不懈的实践探索，逐步走出一条中国特色就业发展道路，取得了举世瞩目的巨大成就。回顾历史，新中国成立以来，由于历史原因或国内外经济变化的影响，曾出现几次失业高峰，正是党领导全国人民采取措施积极应对，付出巨大努力，才使较高的失业风险一一化解。特别是改革开放以来，就业规模不断扩大，就业结构不断优化。以最近10年为例，2010年与2000年相比，10年中城乡就业人数净增7千万，达到7.9亿人。第一产业从业人员比重由50%下降到37%，农村劳动力已实现进城和就地转移的达到2.4亿人。第二产业从业人员比重稳中有升，由22.5%达到28%。第三产业从业人员大幅增长，由27.5%上升到35%。与此同时，劳动者素质不断提高，2010年，应届大学毕业生比2000年增长6倍，全国技能劳动者达到1.1亿人，其中高技能人才达到2880万人。随着城乡就业持续扩大，劳动者收入水平不断提高，2010年与2000年比较，全国城镇居民人均可支配收入同比增长1.5倍，农村居民人均收入同比增长1倍。人力资源的开发利用，为国民经济发展注入巨大动力，2010年，人均GDP较2000年同比增长1.7倍。在此过程中，建立起一整套新的就业工作体制和积极就业政策体系，并使就业的法制化建设、就业服务和职业能力建设不断加强。进入新时期，在党的领导下，中国就业的改革发展正在朝着城乡劳动者实现充分就业的目标大踏步前进。

一、党领导下的中国就业工作历程

（一）在民主革命时期，中国共产党将为受剥削受压迫的劳苦大众争取劳动就业权益作为奋斗的宗旨，也由此树起团结动员广大民众参加革命运动的旗帜。

旧中国是一个半殖民地、半封建的贫困落后国家。帝国主义、封建主义和官僚资本主义的剥削和压迫，使千百万工人与其他劳动者陷于失业、困苦的境地，劳动权益得不到任何保障。广大贫雇农只有少量土地或没有土地，劳动成果被剥夺。1921年—1949年，是中国共产党领导中国人民为新民主主义而斗争的时期。在这一时期，党中央多次在党的全国代表大会等重要会议上作出有关决议，提出一系列政策主张和要求。在城市，把改良工人劳动条件和争取劳动就业权益保障作为工人运动的重要目标和任务，领导工人阶级进行有组织的工人运动。在农村，领导广大农民开展以废除封建土地所有制，实行耕者有其田为目标的农民运动，号召从根本上解决农民民生和就业问题。在此期间，在苏区革命根据地、抗日根据地和解放区提出一系列方针政策，如在苏区进行查田运动和恢复发展工商业；在抗日根据地实行减租减息和组织军民开展大生产运动；在解放区执行发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利方针，等等，采取积极措施解决失业问题并扩大就业。所有这些，既对团结动员广大民众参加革命斗争并取得革命胜利发挥了重要作用，又在局部执政过程中积累了解决劳动就业问题的实践经验。

（二）在新中国建设初期，中国共产党下决心一举解决了旧社会遗留的几百万人失业问题。在其后大兴经济建设和工业化进程中，努力推进就业，建立起一支大规模的职工队伍。

新中国成立之初，国家经济基础薄弱，工商业经营困难并面临严重的通货膨胀，特别是旧社会遗留的大批失业人员成为十分棘手的难题，不仅影响社会稳定，也给经济的恢复带来巨大压力。从1949年到1953年的经济恢复时期，面对严峻的经济局势和严重的失业问题，党中央决定将争取财政经济状况根本好转作为中心任务，并将解决失业问题作为工作重点。对失业工人实行社会救济和促进就业结合的政策，通过建立失业救济金，实行以工代赈、生产自救、转业训练、还乡生产等措施给予帮助；对旧政府遗留人员采取 “包下来”的政策进行接收和留用；对失业知识分子实行吸收、教育、改造和使用方针，并通过多种方式帮助就业；对高校毕业生采取按计划统筹分配、集中使用，重点配置到国家建设项目和学院高校。经过三年努力，在实现经济形势根本好转的同时，成功地解决了旧社会遗留下来的400多万人失业问题，还吸收了一部分新生劳动力就业。不仅提高了党和政府的威信，稳定了新生的人民政权，并且通过组织劳动者生产，为恢复和发展经济创造了条件。

从1953年实行 “一五”计划开始，我国启动大规模经济建设。随着计划经济的实行，国家逐步建立起统一计划安置和调配劳动力的管理体制。历史地看，在特定条件下形成的这一就业制度，虽然有其弊端，但在当时的条件下还是发挥了积极作用：一方面化解了建国初期严重的失业问题，另一方面也为新中国大兴经济建设和工业化进程提供了一支规模宏大的职工队伍，特别是为完成国家重大项目建设发挥积极作用。同时，由于实行低工资多就业的方针，对解决城镇就业问题和保障社会安定具有重要作用，在经济发展遇到困难的情况下保持了就业总量逐步增长。在这一阶段，针对统包统配和固定工制度的弊端，中央也指导各地进行改革的尝试，着手推行劳动合同制和亦工亦农制度试点，增强用工灵活性，但囿于历史原因特别是“文化大革命”的冲击而被迫中止。

（三）从上世纪七十年代末到九十年代末，中国共产党在实行政治经济体制改革的同时进行就业改革，不仅解放了农村劳动力，并且打开了城镇就业新天地。劳动就业制度改革的不断深化，更在市场就业和城乡统筹就业方面取得重大进展。

“文化大革命”后，城镇积累了上千万回城知识青年；而农村劳动力主要固定在有限的土地上，收入难以提高，突出的就业矛盾导致巨大的就业压力。中国共产党从1978年底开始改革开放，而就业成为首先要解决的一大民生问题。在党的十一届三中全会确立的路线方针基础上，中央肯定了农民自己创造的 “包产到户”并形成 “家庭联产承包责任制”。从1982年起，中央连续5年发布一号文件，大力推进农村改革发展。实行联产承包责任制大大提高了农业生产效率，为农村富余劳动力的转移提供了条件；从发展多种经营和林牧副渔业到创建乡镇企业，使一大批农村劳动力实现就地就近转移；从进小城镇务工经商起始，打开了农村劳动力流动到城市就业的新天地。与此同时，为解决好城镇就业问题，中央明确提出 “三结合”就业方针，即：在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针。一方面，大力推动集体与个体经济的发展，推动轻工业和商业、饮食业等第三产业的发展，广开就业门路，举办劳动服务公司，将劳动者组织起来开展多种就业活动。经过几年努力，使城镇就业状况好转，历年积累的就业问题基本解决，新成长的劳动力也大都就业。另一方面，开始用工制度改革，在总结各地劳动合同制试点基础上，1986年，国务院发布了劳动用工制度改革的四项规定，逐步消除原有劳动制度的弊端，打破 “铁饭碗”、 “终身制”，做到统筹就业，择优录用，灵活调节，能进能出。劳动合同制的逐步推行，有利于企业行使用人自主权，也有利于依法保障职工权益，逐步形成增强企业活力和双向选择的新型劳动制度。

1993年，党的十四届三中全会作出 《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在推进社会主义市场经济总方略指导下，我国就业实行劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的新方针。根据党的十五大提出的“鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效，实施再就业工程”的要求，中央部署通过建立再就业服务中心保障下岗职工基本生活，通过实施再就业工程帮助他们实现再就业，较好地解决了结构调整中企业三千万人员下岗失业的问题，维护了社会稳定的大局，促进了国有企业深化改革和发展。与此同时，中央要求鼓励和引导农村富余劳动力逐步向非农产业转移，引导劳动力流动从盲目无序向有序转变，缓解了 “民工潮”的冲击，促进了农村劳动力转移就业，并使之成为农民增收的重要来源和脱贫致富的主要途径，在这一过程中积极培育发展人力资源市场，探索新的劳动力管理服务制度，在形成市场就业机制和推进统筹城乡就业方面迈出新的步伐。

（四）进入新千年，特别是在全面建设小康社会的目标确定之后，中国共产党明确提出就业是民生之本，促进就业是安国之策，并将实现充分就业作为经济社会发展的优先目标，由此翻开中国就业新篇章。

进入21世纪，中国共产党确立了全面建设小康社会的宏伟蓝图，深入贯彻落实科学发展观，更加注重保障和改善民生。2002年，党的十六大把社会就业比较充分作为全面建设小康社会奋斗目标的重要内容。中央明确提出就业是民生之本，促进就业是安国之策。2007年，党的十七大强调实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。2010年，十七届五中全会决议中提出，将实现充分就业作为经济社会发展的优先目标。近些年来，党中央、国务院多次召开就业再就业工作会议，作出一系列重要部署安排，各级政府建立起就业工作协调机制和就业工作目标责任制度。特别是在总结国内外经验和实践的基础上，制定实施了有中国特色的积极就业政策，以后又根据人民群众的新需求，不断地进行延续、扩展、调整和充实，使积极的就业政策渐成体系，普惠到城乡所有劳动者。2008年，随着《就业促进法》的实施，积极就业政策进一步走向制度化和法制化。与此同时，公共就业服务体系和职业培训工作也得到长足发展。经过各级党委政府和社会各界的不懈努力，到2007年我国已较好解决了体制转轨遗留的国有企业下岗失业人员再就业问题，并实现了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险制度的并轨，进而推动就业工作和就业政策向建立长效机制迈进。

2008年，汶川特大地震突然袭来，灾区大批劳动者失去工作岗位，就业十分困难。与此同时，国际金融危机扩散蔓延，世界经济大幅衰退，我国经济也受到严重冲击，就业工作面临严峻挑战。党中央、国务院果断决策，采取有力措施，有效应对了国际金融危机和重大自然灾害对就业的严重冲击。在重灾区，实行对口就业援助和扶持公益就业、灵活就业的特殊政策，有效帮助灾区劳动者实现就业，保证灾后恢复重建取得重大成果。在应对国际金融危机的严峻挑战中，制定实施了更加积极的就业政策，出台了发展经济拉动就业、帮扶企业稳定岗位的政策举措，开启了创业带动就业新的增长点，组织开展了特别职业培训计划和公共就业服务系列活动，对大学生、农民工和困难群体等重点群体就业实行了力度更大的支持政策和针对性更强的帮扶措施，保证了就业局势的基本稳定，使受到影响的企业保住了就业岗位，使受到冲击的劳动者找到新的工作，从而为保增长、保民生、保稳定作出重要贡献。

二、中国特色就业发展道路的基本经验

认真总结党领导就业工作的基本经验，对于坚持正确的工作方向，做好新时期就业工作具有重大意义。这些基本经验可以归纳为以下几个方面：

（一）坚持就业是民生之本，将促进就业作为安国之策。

为实现中国人民最根本的利益而奋斗是中国共产党立党的宗旨，注重民生，以人为本是党执政为民的具体体现。就业工作关系到亿万人民群众的切身利益。就劳动者来讲，他们依靠就业取得收入和维持生存，进而实现人生价值，获取社会尊重，分享发展成果，因此就业是民生之本，是人民群众最关心最直接最现实的重大问题，是保障和改善民生头等大事。就国家来讲，社会由亿万劳动者及其家庭组成，就业问题是否得到解决，对整个经济社会都会产生重大影响，关系到社会能否稳定，政权能否稳固，国家能否健康发展，因此促进就业是安国之策，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。纵观历史，我们可以清楚地看到，在民主革命时期，正是将为广大民众争取劳动就业权益作为革命斗争的重要目标，才使党的主张得到广大劳动者衷心拥护，成为动员人民群众参加和支持革命的旗帜。在新中国成立之初，正是因为一举解决了旧社会遗留的几百万失业者的饭碗问题，才使新生政权人心所向，真正稳固下来。在 “文化大革命”结束后，正是因为千方百计解决了上千万回城知识青年失业问题，社会才得以稳定，从而保证全党全国一心一意谋发展。在亚洲金融危机直至世界金融危机冲击中国就业时，正是由于及时采取有力政策措施，在上世纪九十年代末，使三千万人的下岗失业人员问题得到化解，在2009年，使几千万农民工和大学生实现稳定就业，才得以使中国率先摆脱危机影响，为实现保增长、保稳定、保民生奠定基础。总结历史经验，最根本的一条，就是要牢固树立就业是民生之本，促进就业是安国之策的理念，并将此作为党领导就业工作的基本指导思想，在今后长期的就业工作中贯彻始终。

（二）坚持依据国情实际，科学确定就业发展战略和目标任务。

坚持实事求是，一切从实际出发，确定任务目标和方针政策，是中国共产党在革命和建设中取得成功的根本保证，也是党为解决好城乡就业问题进行正确决策的重要基础。中国是一个人口众多、劳动力资源丰富的发展中国家，解决就业问题，必须充分考虑到中国国情实际。从长期来讲，我国就业的主要矛盾是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。进入到现阶段，我国的就业问题更呈现出复杂性。我们不同于其他发达国家、发展中国家和转型国家，他们主要面临的或是结构失业，或是总量矛盾，或是转型失业，问题较为单一，而我国就业面对的是劳动力供求总量矛盾与就业结构性矛盾并存，城镇就业压力加大与农村富余劳动力转移加快同时出现，新成长劳动力就业与失业人员再就业相互交织。因此，就业工作任务长期、艰巨而繁重。建国后我们曾出现不适当地宣布 “消灭失业”和将城镇劳动力大规模迁移到农村的错误，都是因为脱离国情实际、没有按客观规律进行决策，教训极为深刻。而在改革开放后，我们明确提出重视人力资源的禀赋优势进行开发利用，将人口包袱转变为人力资源财富的思路；明确要求在发展经济、调整结构中形成与扩大就业的良性互动，在企业改革中注意降低失业风险和保持社会稳定；在构建市场经济中注重解决城镇下岗失业问题的同时兼顾农村劳动力转移就业问题；在应对金融危机过程中坚持稳定就业和扩大就业两手抓，统筹安排好大学生、农民工和困难群体就业；在实现全面小康的进程中提出充分就业的目标和就业优先的战略，等等，都来自于党坚持从中国国情实际出发，根据经济社会发展的不同阶段确定就业工作的任务目标和工作重点，进行统筹规划和科学安排。同时，在推进就业工作特别是在解决重大矛盾时，注重充分发挥我们特有的政治优势，形成全党动手、各方参与、齐抓共管的工作格局，为做好就业工作提供了重要保证。正是由于这些，党不仅引领中国就业不断取得新成就，并且走出了一条具有中国特色的就业发展之路。

（三）坚持市场改革方向，充分发挥市场机制的基础性作用。

经济体制改革的开展和不断深入，为社会主义市场经济的建立和生产力发展注入源源不断的动力。与此同时进行的劳动就业制度改革，在建立新机制和完善新体制过程中，更好地发挥了市场机制配置人力资源的基础性作用。自改革开放以来，改革统包统配就业制度，广开了就业门路，推动了组织起来就业和自谋职业；改革固定工制度，实行劳动合同制，搞活了企业用工，促进了劳动者市场就业；改革人员行政调配，建立完善人力资源市场、加强公共就业服务，形成了双向选择和自主就业新格局；打破城乡分割，对农民工实行同等的政策扶持和就业服务，促进了城乡统筹就业和公平就业。正是这样一步一步地推进，逐步形成市场导向的就业机制，不仅促进了人力资源的合理流动和有效配置，并且推动了人力资源的充分开发和有效利用。因此，在进行就业决策和推进就业工作中，必须坚持市场导向的改革不动摇，进一步贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业的方针，充分发挥市场调节的基础作用，鼓励和调动劳动者自主择业的积极性，强化政府促进就业的责任，在深化改革中构建统一规范灵活的人力资源市场，使就业工作增强动力和充满活力。

（四）坚持积极就业政策，形成促进就业的长效机制。

政策和策略是党的生命。制定并落实积极就业政策，是党领导就业工作实现目标任务和兑现对人民承诺的关键所在。相对一般性政策，积极的就业政策更具积极主动性：强调在解决下岗失业问题上不仅要有生活的保障，更要注重帮助再就业；强调在大力开发就业岗位的同时，更加注重提高劳动者素质；强调在扩展多种渠道促进就业中，更注重推动劳动者自主创业带动就业。相对单一性政策，积极的就业政策是作为系统工程来发挥作用：通过对经济发展施加政策影响，使之有利于扩大就业；对劳动者就业予以政策支持，调动他们自主就业的能动性；对企业用人给予政策引导，使之愿意更多地吸纳就业；对困难群体加大政策扶持，帮助他们摆脱失业困境；对市场供求匹配施加影响，强化公共就业服务和培训；对失业的治理将防线提前，进行预防和调控；对社会保障制度进一步完善，使之与促进就业形成联动。实践证明，积极就业政策的实行，不仅促进了经济转型中下岗失业问题的解决，并且逐步普惠到城乡广大劳动者，特别是在应对国际金融危机冲击中彰显作用。着眼未来，必须进一步充实完善积极就业政策体系，强化其与财政、金融、产业政策的紧密结合，更好地落实《就业促进法》，推进法制化建设，加强就业服务、职业培训和各项就业工作制度的建设，以形成长效机制，为实现新时期就业工作的目标任务提供有力的支撑和保障。

三、“十二五”时期中国就业工作的展望

“十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，就业的改革发展面临重大机遇和新的挑战。在劳动力供大于求的压力持续增长的同时，用工的结构性矛盾日愈突出；加快经济发展方式转变，既会带来新的就业机会，也会有一批岗位被淘汰，无论是开拓新的就业门路还是降低新的失业风险都面临挑战；加快产业的升级和企业的创新对劳动者素质也提出更高的要求；加快城镇化进程更对农村劳动力转移就业融入城市提出新任务；随着经济发展和社会进步，广大人民群众对充分就业的需求更迫切、要求更高。解决好上述问题，必须深入贯彻落实科学发展观，适应加快经济发展方式转变的进程，紧密结合大力改善民生和构建和谐社会的需要，以充分开发和合理利用人力资源为出发点，坚持 “劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，实施扩大就业的发展战略和更加积极的就业政策，推进城乡劳动者提高整体素质，实现充分就业。

中央提出，到2020年全面建成小康社会时，要实现社会就业更加充分的目标。具体地讲，应体现在四个方面：一是人力资源得到更加充分的开发和利用。社会有更多的就业机会、劳动者有更高的就业能力，就业总量持续扩大，就业城乡结构和产业结构进一步优化，每年的新增就业岗位在总体规模上能够使新增劳动力得到基本消化。城乡统筹就业较好实现，农村富余劳动力进一步转移，劳动者素质整体提升，面向全体劳动者的职业技能培训制度健全，新进入人力资源市场的劳动者都经过中等以上教育或职业资格培训。二是就业渠道通畅，劳动者自主择业、自由流动、自主创业的环境良好。统一开放灵活的人力资源市场机制更好地发挥基础作用，城乡就业的体制分割基本消除，公共就业人才服务更加健全，遍布城乡直到社区村镇的管理服务体系和信息联通网络更加完善。三是有就业能力和就业愿望的劳动者都能享有平等的就业机会，社会失业率和平均失业周期控制在社会能承受的范围内。对失业的扶助进一步加强，失业人员都能获得失业保险，得到有效的就业援助。四是劳动者的就业权益得到有效保障，就业的稳定性进一步提高。构建规范有序、公正合理、合作互利的劳动关系，劳动者的各种劳动权益得到劳动合同的保障，劳动条件得到较好改善，劳动关系更加和谐并形成健全的协调机制，劳动争议能通过有效的途径得以解决。劳动收入水平有较大增长，社会保障覆盖所有劳动者。

实现社会就业更加充分的目标，必须进一步加强党对就业工作的领导，把扩大城乡劳动者的就业作为保障和改善民生的头等大事，作为经济社会发展的优先目标，把充分就业贯穿于整个国民经济和社会发展的始终。要坚持实施更加积极的就业政策，多渠道开发就业岗位；坚持稳定就业和扩大就业两手抓，加强对劳动者的职业培训和就业服务；坚持把做好高校毕业生、农民工、就业困难人员就业作为就业工作重点，统筹做好各类群体的就业工作；坚持发挥市场机制在人力资源配置中的基础性作用，健全统一规范灵活的人力资源市场。不断优化就业结构，逐步提升就业质量，努力保持就业局势稳定。重点在以下几个方面做好工作：

第一，选择有利于就业增长的经济发展方式，形成经济发展与扩大就业良性互动的长效机制。在培育新兴产业中，着力发展吸纳就业能力较大的产业；在产业结构调整中，大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，多渠道开发就业岗位；在扩大内需中，注重培养发展新型消费产业以带动就业有效需求；在要素投入上，更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长，大力加强职业教育，普遍组织城乡劳动者进行就业培训、创业轮训和岗位技能培训，促进劳动者实现素质就业；大力推动劳动者自主创业，以创业带动就业。

第二，确定经济发展速度必须考虑实现充分就业的目标要求，进行宏观调控必须要防止失业风险。在制订国民经济计划、对产业结构和布局进行重大调整时，优先考虑对就业的影响。要处理好经济发展方式转变与扩大就业的关系，争取就业最大化，减少对就业负面影响。建立失业预警机制，从源头控制失业。对可能出现的失业风险进行积极预防和有效调控，采取切实措施缓解就业压力，保持就业稳定。鼓励支持企业履行稳定就业的社会责任，尽可能不裁员或少裁员。

第三，实施更加积极的就业政策，形成促进就业的综合性政策体系。制定实施有利于就业的财政税收政策、金融货币政策、产业投资政策，并加强就业政策与教育培训政策、社会保障及其他社会政策的有机结合，使相关政策措施组合配套，形成以就业为导向的综合政策体系，达到最好的促进就业效果。针对高校毕业生、农民工、困难群体人员和复转军人等不同群体，制定更具针对性、有效性的政策措施，更好地促进他们就业。

第四，持续加大对就业的资金投入，形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制。合理规划民生财政，使财政支出进一步向民生和就业倾斜；公共财政对促进就业的资金需求和公共服务的资金安排给予相应保障，并更好地吸引社会各方面多元化投入。

第五，把就业效应作为评价经济社会发展成果的主要指标。牢固树立 “就业优先”的执政理念，对实现充分就业的状况进行评估考核，重点是就业率增长、失业率调控和城乡居民就业收入增长率等相关指标。将就业效应作为评价国家及一个地区经济社会发展成果和解决民生问题的重要基准，通过实行明确有效的目标责任制，落实就业民生之本的工作任务。